A principios de junio del 2010, la CONAMAQ, a través del entonces apumallku, Rafael Quispe, denunció que en una reunión con el presidente Evo Morales días antes, éste les dijo que “la consulta (pública) ahuyenta las inversiones y perjudica la ejecución de obras por lo que no se podrá aplicar”, mientras que el senador por el Movimiento Al Socialismo (MAS) y ex ejecutivo de la CSUTCB, Isaac Ávalos, afirmaba “que la consulta directa a los pueblos está establecida en la CPE, pero que debe ser regulada” y que “…hay un problema con la dirigencia de indígenas y campesinos, que se oponen a que los inversionistas construyan escuelas, hospitales o carreteras y prefieren recibir recursos económicos. A nosotros nos parece “sospechoso”” (Los Tiempos, 10-VI-2010). En diciembre del 2011, en la presentación del plan de exploración de YPFB 2012-2020, el gobernante boliviano seguía afirmando “que estos procesos (de consulta pública) no deben retrasar la actividad exploratoria. “En las áreas de exploración, es necesario garantizar la consulta previa, coadyuvar y apoyar a la consulta y no mediante la consulta, perjudicar la exploración; son los problemas que se nos han presentado en los últimos años”” (El Día, 20-XII-2011)
Desde el inicio de su gestión, la consulta previa ha sido considerada un obstáculo a la estrategia del “gran salto industrial” en la que halla empeñada el gobierno del MAS. Hoy, que el gobierno defiende a capa y espada la consulta pública para la construcción de la carretera, como “expresión de derecho democrático, constitucional y colectivo que tienen los pueblos indígenas”[2], uno se pregunta: por qué este cambio? En realidad como veremos, es una táctica para neutralizar la marcha indígena y continuar con su propósito de construir la carretera por el TIPNIS.
El proceso de consulta pública a realizarse a partir del 10 de mayo evidencia varios problemas que no solo inviabilizan su implementación, sino que reproducen patrones de conducta del gobierno en su manejo del país, los que serán analizados en el presente texto. Para ello, se analizan, la Ley No 222. De consulta a los pueblos indígenas del TIPNIS y el Protocolo para consulta participativa a los pueblos indígenas del TIPNIS, documento que establece los procedimientos de su implementación.
Este texto está dividido en cuatro secciones; en la primera se defiende el argumento que la consulta no incluye directamente a la carretera, objeto central de la disputa. La ambigüedad de los alcances y términos de la consulta, expresados en el Protocolo, son analizados en la segunda parte, mientras que en la tercera se sostiene que el estado es quien controla todo el proceso de consulta, vulnerando la norma constitucional y la autonomía indígena. Finalmente se realizan consideraciones críticas de la metodología utilizada para la consulta, evidenciando perspectivas neocoloniales típicas del estado racista.
1. No se consulta sobre la carretera
La Fundación Tierra denunció que "el protocolo está enfocado a preguntar a los indígenas sobre las características de la ruta y no su aprobación o desaprobación"(Página 7, 18-IV-2012). Efectivamente, veamos la finalidad de la consulta en la ley 222
“Artículo 4. (Finalidad de la consulta). Lograr un acuerdo entre el Estado Plurinacional de Bolivia y los pueblos indígena originario campesinos Mojeño-Trinitario, Chimane y Yuracaré, sobre los siguientes asuntos:
a. Definir si el Territorio Indígena y Parque Nacional Isiboro Sécure – TIPNIS debe ser zona intangible o no, para viabilizar el desarrollo de las actividades de los pueblos indígenas Mojeño-Trinitario, Chimane y Yuracaré, así como la construcción de la Carretera Villa Tunari – San Ignacio de Moxos.
b. Establecer las medidas de salvaguarda para la protección del Territorio Indígena y Parque Nacional Isiboro Sécure – TIPNIS, así como las destinadas a la prohibición y desalojo inmediato de asentamientos ilegales respetando la línea demarcatoria del TIPNIS.”
Esta misma perspectiva se reproduce en el Protocolo; veamos los objetivos de la consulta señalados en el documento:
“ - Establecer acuerdos con las comunidades indígenas del TIPNIS a través del desarrollo de la Consulta Previa; Libre e Informada con relación a las condiciones necesarias que deben establecerse en el TIPNIS para su protección, el desarrollo de programas de manejo de recursos y el desarrollo de infraestructura que no provoque cambios serios en la funcionalidad de los ecosistemas.
- Determinar las condiciones y oportunidades para establecer la implementación de programas y proyectos de desarrollo en el territorio, a partir del establecimiento de mecanismos que permitan establecer un aprovechamiento racional y sostenible de los recursos naturales y contribuir al desarrollo más armónico de las poblaciones del territorio, respetando sus valores, creencias, usos y costumbres”
Objetivos específicos:
- Desarrollar el proceso de consulta con la información presentada a través de un proceso de diálogo y construcción colectiva de las posibles alternativas para establecer acuerdo con relación a: si la intangibilidad garantizará los criterios culturales y principios de convivencia armónica con la naturaleza y la conservación de la biodiversidad del territorio.
- Si la intangibilidad permitirá y garantizará la conservación de las principales áreas de producción y explotación, aprovechamiento y conservación de los RRNN y espacios de reproducción económica, social, espiritual y cultural, así como el ejercicio pleno de los derechos y obligaciones con la madre tierra.
- Desarrollar el proceso de consulta para establecer todas las condiciones y mecanismos necesarios para la protección del TIPNIS en relación a las acciones depredadoras y de asentamientos ilegales, así como garantizar sus límites y la integridad territorial.
-Desarrollar el proceso de consulta previa, libre e informada y determinar acuerdos entre las partes para establecer las mejores condiciones posibles para la construcción de la primera carretera ecológica en Bolivia que incorpore el diseño, uso y aplicación de tecnologías innovadoras para la conservación y preservación de los RRNN
para reducir al mínimo los posibles impactos ambientales, y se puedan asegurar un desarrollo armónico con el menor impacto ambiental para alcanzar mayores beneficios para el desarrollo, como parte de los consensos que permitirán iniciar un proceso transformador en el TIPNIS.”
Los contenidos de la consulta según el Protocolo se dividen en tres: salvaguardas y protección “a la integridad” del TIPNIS, el análisis de la intangibilidad y finalmente la “carretera ecológica” (punto 5).
Más allá de la retórica ideológica, en realidad la consulta gubernamental busca “concertar” con los indígenas la eliminación de la intangibilidad del TIPNIS que permita desarrollar actividades en pro del desarrollo de la región, incluyendo la carretera Villa Tunari – San Ignacio de Moxos, y por otro establecer con los indígenas medidas de mitigación y prevención por los impactos provocados por los proyectos de desarrollo, entre ellos la carretera, y los asentamientos cocaleros. Pero, la construcción de la carretera por el TIPNIS no es objeto directo de consulta.
Más grave aún, se asume que la carretera pasará por el TIPNIS y la consulta solo sirve para identificar probables impactos y medidas de mitigación y prevención. En el Protocolo la carretera es un tema más, por ello en la matriz de identificación y mitigación de impactos (punto 4.g) aparece la construcción de la carretera San Ignacio de Moxos-Villa Tunari (ver cuadro 3 en Anexo), pero las preguntas están referidas a los programas y proyectos que propondrían, una valoración de los impactos y sus recomendaciones de mitigación, pero la existencia misma de la carretera por el TIPNIS no es puesta en discusión, se asume que será construida.
La exclusión de la carretera como objeto de la consulta desplaza el tema central del conflicto - la construcción de la carretera por medio del TIPNIS, hacia sus efectos e impactos; de esta manera el eje central de las discusiones serán beneficios, compensaciones, medidas de mitigación, prevención, a cambio de la carretera; expresión de una salida por cooptación al conflicto por parte del gobierno, pero que no resuelve el origen de la resistencia indígena.
2. Ambigüedad conceptual en el Protocolo
Se esperaría que el Protocolo tenga claridad y precisión sobre los conceptos, procedimientos, alcances de la consulta, dada la sensibilidad del tema, más aún cuando existen valoraciones diferentes de la bioregión del TIPNIS y sus recursos, por ello llama la atención la ambigüedad de los términos y conceptos utilizados para definir los alcances de la consulta.
Volvamos a leer los objetivos señalados en el Protocolo: se intenta definir la “intangibilidad”, se busca “viabilizar el desarrollo de las actividades de los pueblos indígenas”, que los acuerdos eviten “….cambios serios en la funcionalidad de los ecosistemas”, además de buscar el “aprovechamiento racional y sostenible de los recursos naturales”, el “desarrollo más armónico”, en base a “principios de convivencia armónica con la naturaleza”, protegiendo el TIPNIS contra “acciones depredadoras”, y utilizando “tecnologías innovadoras para la conservación y preservación de los RRNN”. Como se mide la intangibilidad, el desarrollo y convivencia armónica o la seriedad de los cambios? Según qué criterios de valoración? Racional y sostenible según quien? Según los indígenas o según los estándares gubernamentales y corporativos? Quien y como se define lo que es acción depredadora? Son innovadoras las tecnologías informáticas y satelitales en las que están basados los mercados de carbono, por ejemplo? La ambigüedad de los alcances de la consulta hacen manipulables los resultados, pues cada sector tiene su criterio de valoración, pero al ser una relación de fuerzas, el sector más fuerte –normalmente el estado y las corporaciones privadas, quien impone finalmente su criterio. Más aún, se excluyen enfoques críticos del capitalismo verde y su discurso de sustentabilidad[3]; por ejemplo, por que no incluir enfoques multicriteriales o criterios de valoración basados en el metabolismo ecosocial del territorio indígena, o incorporar las nociones de límites ecológicos y principios precautorios como guías de la consulta?
3. El Estado controla el proceso de consulta
Quien lleva a cabo el proceso de consulta pública? El senador por el MAS Adolfo Mendoza afirma que el Estado estará presente en todas las etapas del proceso de consulta para llegar a acuerdos con los indígenas. “En todo momento, el Estado tiene que estar presente, porque el que consulta es el Estado y el que tiene derecho a ser consultado es el pueblo indígena” (20-03-12).
Que dice al respecto la Constitución Política del Estado Plurinacional de Bolivia (CPEP)? En su artículo 30. Inc. 15. entre los derechos indígenas señala:
“ A ser consultados mediante procedimientos apropiados, y en particular a través de sus instituciones, cada vez que se prevean medidas legislativas o administrativas susceptibles de afectarles. En este marco, se respetará y garantizará el derecho a la consulta previa obligatoria, realizada por el Estado, de buena fe y concertada, respecto a la explotación de los recursos naturales no renovables en el territorio que habitan”.
Y el art 352. “La explotación de recursos naturales en determinado territorio estará sujeta a un proceso de consulta a la población afectada, convocada por el Estado, que será libre, previa e informada. Se garantiza la participación ciudadana en el proceso de gestión ambiental y se promoverá la conservación de los ecosistemas, de acuerdo con la Constitución y la ley. En las naciones y pueblos indígena originario campesinos, la consulta tendrá lugar respetando sus normas y procedimientos propios.”
De acuerdo a la CPEP, la consulta, si bien es “convocada” y “realizada por el Estado”, se la desarrolla “a través de las “instituciones”, “normas y procedimientos propios”. Es decir, son las organizaciones indígenas las protagonistas del proceso, expresión del respeto de su autonomía. El estado acompaña el proceso, verifica su legalidad y que se lleve a cabo dentro sus criterios de transparencia y democracia.
Contradiciendo lo anterior, tanto de la Ley 222 como el Protocolo son documentos que ordenan y regulan la consulta como hecho estatal, pues son las autoridades gubernamentales quienes convocan, organizan, facilitan, sistematizan, emiten juicio sobre el proceso, vulnerando el sentido de protección a los sistemas comunitarios en el acceso y uso a los RRNN y sus servicios, que tiene la norma constitucional. En el punto 4.ii.a del Protocolo, Desarrollo de la consulta en las comunidades, se establece la conformación y capacitación de 15 brigadas, quienes llevarán a cabo el proceso de consulta, compuestas por 5 representantes cada una: 1 del ministerio de OOPP, 1 del ministerio de MA y agua, “dos indígenas que apoyarán en el proceso de consulta” -solo apoyan, y 1 encargado de logística.
En las bases de la consulta del Protocolo–punto 3, referido al marco normativo, en sus consideraciones previas establece "que los alcances de los resultados de esta consulta tiene algunos límites. Los acuerdos alcanzados deben:
- Estar con concordancia con los principios del Estado plurinacional de Bolivia expresados en la CPEP y del Plan Nacional de Desarrollo
- Considerar que el TIPNIS tiene una doble condición de Parque Nacional y Territorio Indígena. No puede fragmentarse su territorio (ANEXOS II)
- El Territorio Indígena TIPNIS (TCO) es parte del Territorio del estado Plurinacional de Bolivia, y en este marco debe ser parte de las decisiones estratégicas que se deben tomar para las regiones, los departamentos y el país".
Es decir, la autonomía indígena opera mientras esté sometida al estado nación. Las autonomías indígenas constituían el desafío de construir, cohesionar de otra manera al país, que no sea a través de la forma estado homogeneizador. En lo concreto, están rayando la cancha dentro sus reglas[4].
De esta manera, reproducen una postura estadocéntrica de la autonomía indígena en el tema de la consulta pública.
Finalmente, el estado asume como vinculantes los resultados de la consulta? Como se sabe, previamente los funcionarios de gobierno fueron reacios a definir la consulta pública como vinculante. Pero, el artículo 10 de la ley 222, referido al carácter de los acuerdos de la Consulta, señala que “Los acuerdos logrados en el proceso de Consulta son de cumplimiento obligatorio para el Estado Plurinacional y los pueblos indígena originario campesinos Mojeño-Trinitario, Chimane y Yuracaré”. Es obligatorio pero no vinculante; “lo vinculante es un concepto ligado a la democracia representativa y tiene que ver con el referéndum. El hecho vinculante está en la elección con voto ciudadano”, dice el senador Mendoza, reproduciendo la ambigüedad del proceso.
4. Metodología (neo)colonial de consulta
Hay varios aspectos metodológicos a destacar. En el punto e) Identificación de aspiraciones y demandas comunales, se dice que “Los facilitadores y las autoridades comunales recogerán las aspiraciones y demandas de la comunidad” (ver cuadro No 1 en ANEXO). Aspiración es su idea de futuro, tiempo lineal aplicado a sociedades cíclicas, “sin historia”; qué criterios se utilizan para determinar las aspiraciones y demandas? Más aun, los sueños de futuro tienen un límite, “el alcance de la consulta”: cual es tal alcance? Como se lo determina? Asimismo, se introduce una valoración de los impactos en términos (+) o (-): según que parámetros o criterios de valoración?
Para el diagnóstico de necesidades, aspiraciones, identificación de impactos y medidas de mitigación, han decidido adoptar técnicas provenientes de los diagnósticos rurales rápidos, que en general se caracterizan por su reduccionismo y fragmentación de la realidad[5]. Son culturas orales, donde el habla, los gestos, ritos, son la base para la formación de los consensos en el grupo, y no pueden ser reducidos a matrices temáticas, lineales, inadecuadas para entender las complejas interacciones de las sociedades indígenas con su territorio y los imaginarios que emergen. El Protocolo evidencia la práctica (neo)colonial del estado sobre los indígenas, esta vez considerados como niños y sobre los cuales se aplica una serie de técnicas “didácticas” de provisión de información y valoración. Sin duda una forma de racismo estatal.
La incompatibilidad entre el formato de la consulta y las prácticas indígenas se explica también porque el Protocolo nunca fue concertado con las autoridades y organizaciones indígenas, una evidencia más de la intervención estatal en este proceso[6]. De yapa, como está expresado en el punto 4.b), referido a la instalación de la consulta, entre la información pertinente que difundirá, solo se incluye información oficial o favorable al gobierno, incluyendo una propuesta de “carreta ecológica” en los idiomas de los pueblos indígenas, pero ningún informe o reporte crítico a la carretera (ver Cuadro 2 en ANEXO). Cómo se puede establecer una consulta transparente cuando solo un actor –el estado, con mayor capacidad de desplegar dispositivos de poder, es el que puede comunicar?[7]
Finalmente, la consulta pública promovida por el gobierno ha dejado de ser de buena fe y no es previa, como establece la norma. No es de buena fe porque el gobierno es actor del conflicto y al mismo tiempo maneja y control todo el proceso de consulta pública; asimismo, hay desconfianza de las acciones del gobierno y sus operadores, por tanto no existe un ambiente para alcanzar acuerdos. Tampoco es una consulta previa porque el gobierno, a pesar de haber roto el contrato con OAS, ha decidido construir la carretera por el TIPNIS “sí o sí”, cuenta con un diseño y un crédito. Con esos antecedentes, por que insistir en realizar la consulta en el TIPNIS?
Cochabamba, 20 de abril 2012
BIBLIOGRAFIA
Gaceta Oficial del Estado Plurinacional de Bolivia (2012) Ley No 222. De consulta a los pueblos indígenas del TIPNIS. 7 pp. www.gacetaoficialdebolivia.gob.bo
NN (23012) Protocolo para consulta participativa a los pueblos indígenas del TIPNIS (Documento de trabajo 24 de marzo de 2012). 17 pp.
Scott, James C. (1998) Seeing Like a State. How Certain Schemes to Improve the Human
Condition Have Failed. Yale University Press: New Haven and London. 445 pp.
ANEXO
CUADRO 1
IDENTIFICACION DE ASPIRACIONES Y DEMANDAS COMUNALES SEGÚN TEMAS
Temas
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Demandas
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Educación, salud, deporte
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Seguridad y soberanía alimentaria y nutrición
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Agua, vivienda y servicios básicos
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Aprovechamiento sostenible de los RRNN
| |
Integración, transporte y comunicación
| |
Gestión territorial
| |
Otros
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CUADRO 2
PRESENTACION DE LA INFORMACION PERTINENTE SEGÚN TEMAS
Temas
|
Demandas
|
Leyes, normas y decretos relacionados a l consulta
| |
Protocolo
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Salvaguardas
| |
Intangibilidad y planes de manejo y planes de gestión
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Construcción de la carretera Villa Tunari – San Ignacio de Moxos
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Desarrollo Integral
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Otra información necesaria
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CUADRO 3
MATRIZ DE IDENTIFICACION Y MITIGACION DE IMPACTOS
Temas
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Programas y/o proyectos
|
Identificación de impactos
|
Recomendación de mitigación de impactos negativos
| |
Positivos
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Negativos
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Salvaguardas
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Intangibilidad y planes de manejo y planes de gestión
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Construcción de la carretera Villa Tunari – San Ignacio de Moxos
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Otros
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[1] Una versión preliminar fue presentada en el foro debate “TIPNIS: Balance del conflicto”, organizado por la Carrera de Sociología (UMSS), el 18/IV/2012. Agradezco a los y las activistas del TIPNIS de Cochabamba que facilitaron material para la elaboración del texto.
[2] Ver María Lohman (2012) Ley 222 de “Consulta Previa…” lo no dicho en la campaña mediática”. 8 pp. http://somossur.net/documentos/lohman_campana_mediatica.pdf
[3] La ambigüedad de los términos utilizados en el Protocolo recuerda al concepto de desarrollo sostenible, dominante en el marco normativo, institucional del actual gobierno; es un concepto que pretende articular crecimiento económico indefinido y conservación de los RRNN y el medio ambiente, en la realidad imposible pues no es posible crecer indefinidamente en un planeta finito. Poro otro lado, es un concepto que describe una situación ideal –como desearíamos que funcione la sociedad, el gobierno o el medio ambiente, pero que no existe en la realidad. Esta ambigüedad le permite ser un concepto utilizado por los neoliberales y los socialistas, los amantes del mercado y los estatolatras.
[4] Lo mismo en las finalidades; se señala que los acuerdos finales "buscan reconstruir un balance entre los beneficios a los pueblos indígenas y los beneficios para la población nacional". Donde lo nacional –estatal tiene las de ganar.
[5] Estas técnicas están muy presentes en los instrumentos para la elaboración de planes operativos anuales y planes de desarrollo municipal, introducidos por la participación popular (LPP).
[6] Entre los defensores del discurso de los derechos, oficialistas y opositores, se ha planteado un debate acerca de la pertinencia –o no, de aplicar la consulta a los habitantes indígenas asimilados por el sindicalismo cocalero, que tienen su titulación individual y están afiliados a la CONISUR. Apoyado en el convenio 169 de la OIT constitucionalizado por el país, el senador Mendoza ha acusado de racistas a quienes se oponen su aplicación en estas zonas, pues se estaría discriminando a estos indígenas. El tema es que tanto el convenio como la CPEP relacionan la aplicación de la consulta pública con los llamados “derechos colectivos”, pues se busca protegerlos y promoverlos, dado que se asume su “indefensión”. El derecho “individual”, como en el caso de los indígenas titulados individualmente, está protegido por el derecho positivo vigente, por tanto no es parte del alcance de la consulta pública.
[7] En el punto 4.i. Agregación de los resultados de la consulta en niveles supracomunales, señala que "concluida la consulta en las comunidades se organizará la información según criterios tradicionales de sub-cuenca; zonificación de plan de manejo y/o formas propias de organización”. Desconociendo que tal zonificación ha sido introducida por el Estado y las ONGs, como parte de un proceso de legibilización (Scott, 1998), es decir de su reconocimiento y registro por el estado.
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